Důvodová zpráva

Důvodová zpráva - OBECNÁ ČÁST

1. Důvod předloženíNávrh zákona je určitou reakcí na návrh zákona, kterým se mění zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, ve znění zákona č. 409/2010 Sb. a zákona č. 188/2011 Sb. (sněmovní tisk č. 709, senátní tisk č. 347), který navrhoval povinnost příspěvku pojišťoven pro Hasičský záchranný sbor České republiky (dále jen „hasičský záchranný sbor“) a jednotky sborů dobrovolných hasičů obcí.K tomu je dále třeba uvést, že důvodová zpráva obou návrhů je v části, která popisuje hospodářské výsledky pojišťoven v pojištění odpovědnosti z provozu vozidla, v rozporu s podmínkami činnosti soukromých pojišťoven.

Porovnávání přijatého pojistného s výplatami pojistného plnění

Soukromé pojištění nefunguje na principu průběžného financování, ale na principu kapitálovém, tj. s tvorbou technických rezerv. Pojišťovna není stát, nemůže se spolehnout na to, že i příště vybere pojistné jako stát daně. Proto musí mít v rezervách tolik prostředků, aby dostála všem svým závazkům, tj. i těm, jejichž splatnost nastane v budoucnu, aniž by se spoléhala na to, že je zaplatí z budoucího pojistného. V opačném případě by jí bez milosti Česká národní banka odebrala povolení k činnosti.

Od přijatého pojistného daného roku je proto třeba odečíst tu část, která se vztahuje k pozdějším účetním obdobím, tu musí pojišťovna zarezervovat (tzv. rezerva na nezasloužené pojistné) a použije ji v tom účetním období, ke kterému se vztahuje. A naopak přičíst částku, kterou pojišťovna z této rezervy použije v daném účetním období. Tak např. je-li uzavřena roční pojistná smlouva 1. 7. kalendářního roku za jednorázové pojistné, pak pojišťovna může v daném roce použít pouze polovinu zaplaceného pojistného a druhou zarezervovat a použít příští rok. Stejně tak musí pojišťovna část pojistného odvést zajišťovně na krytí rizik, která přesahují jeho pojistnou kapacitu. Asi těžko by pojišťovna bez zajištění ustála škodu způsobenou nárazem vozidla do autobusu plného cestujících či do cisterny s výbušným materiálem nebo chemikálií ohrožujících životy lidí nebo příliš velký počet škod způsobených v důsledku nepříznivého počasí nebo v případě hromadné nehody.

Současně je třeba vzít v úvahu, že toto pojistné slouží k vyrovnání závazků, které v případě rent budou vypláceny řadu let do budoucnosti. V daném roce vyplacená pojistná plnění se zdaleka netýkají jen těch škod vzniklých v daném účetním období, ale škod vyplácených formou rent vzniklých i řadu let před daným účetním obdobím. Pojišťovna tak nemůže „utratit“ v daném roce přijaté pojistné, ale musí vytvořit ke všem vzniklým závazkům odpovídající rezervy a tyto krýt aktivy z přijatého pojistného. Všechny výnosy a náklady musejí tak být vztaženy k tomu účetnímu období, ve kterém vznikly, tj. bez ohledu na to, jak dlouho bude z pojistné události vypláceno pojistné plnění. Například, pokud v daném roce vzniknou závazky v podobě rent ve výši 2,7 mld. Kč a pojišťovna z toho v tomto roce vyplatí pouze 200 mil. Kč, musí zbylých 2,5 mld. Kč zarezervovat a z této částky postupně vyplácet splatné renty, což může být např. 50 i více let. V tom je odlišnost od sociálního zabezpečení, kdy se z přijatého pojistného vyplácejí pouze v daném roce splatné renty a stát se spoléhá na to, že závazky, které v daném roce vznikly, ale jejichž splatnost nastane v budoucnu, zaplatí budoucí plátci pojistného, resp. daní.

Realizace poslaneckého či senátního návrhu by mohla vést (po zhodnocení všech skutečností) k nárůstu pojistného, neboť v současné době je dané pojištění v důsledku konkurenčního prostředí z pohledu pojišťoven nerentabilní (škodní průběh převyšuje přijaté pojistné, jak argumentují pojišťovny). Pojišťovna nebude riskovat, že jí Česká národní banka bude trestat za to, že neplní podmínky zákona o pojišťovnictví, a jednoduše zvedne pojistné. Odmítnout je třeba i obecně vžitou představu, že zisk pojišťovny je tvořen pouze z části pojistného. Tím, že pojišťovna nejdříve vybere pojistné, a teprve následně vyplácí pojistná plnění, vzniká určitý časový prostor, kdy takto dočasně volné pojistné investuje. Vezmeme-li v úvahu výši aktiv, kterými vyrovnává své závazky (ve výši vytvořených technických rezerv), jde o významný výnos. Ten může z části použít pro zvýšení své konkurenceschopnosti, např. snížením pojistného nebo lepšími službami, a zbytek jako svůj zisk.

Přestože od zavedení soukromého systému pojištění odpovědnosti z provozu vozidla uplynulo již více než 12 let, je stále objem škod vyplacený v jednom kalendářním roce (ze smluv vzniklých od demonopolizace až do sledovaného roku) nižší než objem škod vzniklých ve sledovaném roce z platných pojistných smluv. Důvodem této skutečnosti jsou především dlouhodobé škody na zdraví vyplácené formou rent. Například renty v případě ztráty na výdělku po skončení pracovní neschopnosti jsou vypláceny do odchodu do důchodu. Úhrada výpomocí a nákladů léčení je poškozeným poskytována doživotně, a tudíž proběhlý 12ti letý horizont demonopolizovaného systému daného pojištění je stále výrazně kratší než horizont očekávaných výplat rent, a proto v konkrétním roce vyplacené pojistné plnění je stále výrazně nižší než celkové objemy škod vycházejících ze smluv aktuálního roku.

Možná diskriminace tuzemských vlastníků vozidel a složek IZS

Poslanecký či senátní návrh by mohl být vůči tuzemským vlastníkům diskriminační. Zatěžován je každý vlastník vozidla bez ohledu na to, zda za škodu, při které byl nutný zásah hasičů, odpovídá. Takže jde v podstatě o další daň. Navíc, po komunikacích na našem území se pohybují vozidla registrovaná v jiných zemích. Ta mohou způsobit dopravní nehodu s nutností zásahu hasičského záchranného sboru, avšak jejich vlastníci nebudou přispívat, neboť pojištění platí v zemi, kde je jejich vozidlo registrováno.

Nejméně stejnou důležitost mají i zásahy složek Integrovaného záchranného systému jako Policie ČR či Záchranná služba, avšak jim není nárok na finanční prostředky přiznáván. Tím jsou diskriminovány i tyto složky IZS.

Pojištění odpovědnosti z provozu vozidla mohou provozovat i pojišťovny z jiných členských států na základě svobody dočasně poskytovat služby. Tyto pojišťovny nemají v České republice pobočku a dohled nad jejich činností vykonává domovský orgán dohledu. Bylo by velmi složité kontrolovat u těchto pojišťoven plnění poplatkové povinnosti, neboť tato pojišťovna nemá vůči ČNB žádné informační povinnosti.

Fond zábrany škod

Při projednávání návrhu zákona v prvním čtení byl zmíněn dříve vytvářený fond zábrany škod. Ještě zákon o pojišťovnictví z roku 1981 tento institut znal. Vzhledem k tomu, že jeho tvorba nebyla uznána jako odečitatelná položka ze základu daně pojišťoven, ztratil v současnosti svůj význam. Jeho zavedení, např. na úrovni České kanceláře pojistitelů, jako povinnosti pojišťoven je jistě správnou myšlenkou, kterou tento návrh rozvíjí. Vynaložené prostředky z tohoto fondu musejí jednoznačně sloužit k ochraně životů a zdraví občanů a jejich majetku a nikoli k financování vedlejších aktivit. Fond zábrany škod byl standardní součástí systému financování bezpečnostního systému, bohužel nebylo řešeno jeho naplňování, tedy po roce 1989, kdy byly pojišťovny odstátněny, nebyl stanoven systém jeho naplňování a následně byl plynule utlumen a v zákoně o pojišťovnictví z roku 1999 již nebyl zakotven.

Příspěvky v zahraničí

Jako argument pro zavedení poplatku (odvodu) se uvádí, že příspěvek na hasiče je běžnou praxí v EU. O tom, kde a jakým způsobem se příspěvek z pojištění vybírá, se lze dočíst z ročenek CEA (Comité Européen des Assurances – Evropský pojišťovací výbor) - viz přiložená tabulka. V drtivé většině uvedených států se spolufinancování hasičských sborů nerealizuje formou daně uvalené na pojistné z pojištění odpovědnosti z provozu vozidla, ale vztahuje se k pojistnému z pojištění nemovitostí a domácností. Ve většině případů se váže výlučně k pojištění kryjící riziko požáru. Některé státy poplatek zavedly ve velmi zúžené podobě, např. v Polsku se vztahuje pouze na pojištění zemědělských budov, v Belgii pouze na povinné pojištění objektivní odpovědnosti správců prostor přístupných veřejnosti za škodu způsobenou požárem nebo výbuchem. V řadě  států má tento poplatek historický původ. Např. ve Velké Británii se (na základě zákona z r. 1865) určuje z hrubé hodnoty pojištěného majetku, přičemž jeho vybírání je omezeno pouze na oblast Londýna. Není tudíž vhodné situaci v jiných státech vnímat jako příklad, který by měla Česká republika následovat. Co se týká Slovenska, jedná se o politické rozhodnutí, vůči kterému byl odpor, přičemž poplatek je určen k financování nákladů hasičských jednotek a složek Ministerstva vnitra, které zabezpečují výkon dohledu nad bezpečností a plynulostí silničního provozu, objasňují příčiny dopravních nehod, koordinují střediska IZS a operační střediska tísňového volání záchranné zdravotní služby. Tím, že byl zaveden v době, kdy tržní prostředí ještě nestlačilo sazby pojistného na minimum, nemělo jeho zavedení takový dopad do těchto sazeb pojistného.

Na základě všech uvedených skutečností, které dokreslují možné problematické okruhy poslaneckého či senátního návrhu, je navrhováno přijmout uvedený komplexní pozměňovací návrh, který by optimálně mohl řešit vícezdrojové financování bezpečnostního systému.

2. Odůvodnění navrhovaného řešení

Jako řešení se navrhuje

a) zavedení povinnosti úhrady nákladů zásahu hasičského záchranného sboru tomu, kdo takový zásah vyvolal svým úmyslným jednáním (s výjimkou jednání osoby nesvéprávné nebo osoby, která s ohledem na duševní poruchu není způsobilá ovládnout své jednání a posoudit jeho následky) nebo dopravní nehodou;

b) vznik fondu zábrany škod spravovaného Českou kanceláří pojistitelů se zavedením povinnosti pojišťoven odvádět do tohoto fondu nejméně 3 % z ročního objemu přijatého pojistného v pojištění odpovědnosti z provozu vozidla.

Zásah hasičů může být vyvolán řadou příčin, nikoli jen provozem vozidla, proto se navrhuje i úhrada nákladů za úmyslné jednání. Nelze přijmout názor, že by stát zavedením povinnosti náhrady nákladů hasičů rezignoval na zajištění bezpečnosti a degradoval by samotný bezpečnostní systém. Obdobně se úhrada nákladů řeší ve veřejném zdravotním pojištění, kde má zdravotní pojišťovna vůči třetí osobě právo na náhradu těch nákladů na hrazené služby, které vynaložila v důsledku zaviněného protiprávního jednání této třetí osoby vůči pojištěnci. Tato náhrada je příjmem fondů zdravotní pojišťovny. VZP vymůže takto ročně zhruba 400 mil. Kč. Správu těchto nároků provádí právní úsek VZP, přičemž vychází ze zpráv policie a zdravotnických zařízení. Ostatní zdravotní pojišťovny vymohou zhruba 100 mil. Kč. V daném případě se však nenamítají vyšší náklady nebo rezignace na zajištění zdravotní péče, která je stejně „bezplatná“ jako zásah hasičů.

Již v současnosti je podle § 24 odst. 2 písm. f) zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba, u které došlo k havárii, povinna uhradit krajskému úřadu nebo složkám integrovaného záchranného systému náklady spojené s poskytnutím věcné a osobní pomoci, s likvidačními pracemi a se škodami prokazatelně vzniklými havárií. Stejně tak podle § 40 a 42 zákona
č. 254/2001 Sb., vodního zákona, v případě havarijních úniků, které mají vliv na znečištění povrchových a podzemních vod, vodoprávní  úřad stanovuje nápravná opatření. Součástí nápravných opatření pro původce havárie je i úhrada nákladů za protihavarijní opatření. Pokud se nejedná o tento případ, pak se postupuje ve smyslu § 24 odst. 1 a odst. 3 písm. f) zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, kde jsou definovány havárie obecněji a původce hradí jen likvidační práce a ty prostředky, které byly použity jako osobní a věcná pomoc.

Viníka u havárií nezjišťuje hasičský záchranný sbor, ale  ČIŽP nebo Policie ČR nebo jiný orgán státní správy, což je velmi zdlouhavý proces. Do této kategorie  lze zařadit i dopravní nehody. Zde se účtují náklady pojišťovnám, avšak stávající praxe ukazuje, že je to zdlouhavé a lze poukázat i na nejednotnost ve výkladu jednotlivých pojišťoven. Dopravních nehod se zásahem jednotek požární ochrany je cca 22 000 ročně.

Vedle toho se navrhuje vznik fondu zábrany škod, ze kterého by se hradily náklady související s pořízením techniky složek Integrovaného záchranného systému potřebné pro jejich činnost, s realizací projektů zaměřených na bezpečnost silničního provozu schválených vládou a s realizací programů zaměřených na prevenci v oblasti škod způsobovaných provozem vozidel. Takto získané prostředky by měly být použity především na taková opatření technického zaměření, která mají snížit nehodovost nebo snížit důsledky takto vzniklých událostí. Proto půjde zejména o technické vybavení složek IZS, prostředky na operační střediska hasičského záchranného sboru a o opatření týkající se silničního provozu, která by měla vést především ke snížení dopravních nehod, u kterých dochází ke ztrátě životů nebo k těžkým újmám na zdraví. Je zcela nepochybné, že pojišťovny nejsou vybaveny expertním aparátem, který by produkoval odborně podložené návrhy, ale mohou pouze poskytnout odpovídající statistiky. Zde je nezaměnitelná úloha státu, resp. vlády, vytvořit takový orgán, který by na odpovídající odborné úrovni předkládal vládě ke schválení projekty, které by byly následně financovány z fondu zábrany škod.

3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky a s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

4. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s právem Evropské unie

Navrhovaná právní úprava není v rozporu s právem Evropské unie, resp. uvedená problematika není tímto právním systémem řešena. Návrh není v rozporu s judikaturou soudních orgánů Evropské unie.

5. Předpokládaný dopad na podnikatelskou sféru

Navrhované řešení má dopad do činnosti pojišťoven, které budou mít povinnost hradit i ty náklady, které dosud hradil stát. Současně bude mít dopad i na podnikatele, kteří, pokud nebudou chtít nést nebezpečí úhrady těchto nákladů z vlastních prostředků, budou se muset pro tato rizika pojistit.

6. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované úpravy, zejména nároky na státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí

Navrhovaná právní úprava má negativní dopad na státní rozpočet, neboť zvýšené náklady pojišťoven budou snižovat jejich daňový základ. Naopak, příznivý dopad by mělo řešení mít rozpočty krajů a obcí.

7. Sociální dopady

Navržená právní úprava nemá dopad na osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením ani na národnostní menšiny nebo na životní prostředí. Ani z hlediska rovnosti mužů a žen nemá navrhované řešení žádný dopad.

ZVLÁŠTNÍ ČÁST

K části první:

K bodu 1 a 2:

Náklady hasičského záchranného sboru a jednotek sborů dobrovolných hasičů budou v případě pojištění odpovědnosti z provozu vozidla hrazeny v rámci limitu pojistného plnění pro úhrady věcných škod a ušlého zisku. Z tohoto limitu jsou hrazeny i náhrady nákladů vynaložených na péči hrazenou z veřejného zdravotního pojištění a regresního nároku předepsaného k úhradě pojištěnému podle zákona upravujícího nemocenské pojištění. Tento minimální limit ve výši 35 mil. Kč je dostatečný k úhradě ve většině případů. Pojišťovny však nabízejí i limity vyšší.

K bodu 3 až 7:

Navrhuje se vytvoření fondu zábrany škod, jehož účelem je získání prostředků k úhradě nákladů spojených s pořízením techniky složek Integrovaného záchranného systému potřebných pro jejich činnost, činnost operačních středisek hasičského záchranného sboru, realizací projektů se zaměřením na bezpečnost silničního provozu schválených vládou a realizací programů na prevenci v pojištění odpovědnosti z provozu vozidla. Jde o doplňkový zdroj k financování těchto aktivit ke zdrojům ze státního rozpočtu. Návrh se tak vrací k dřívější praxi, kdy např. podle zákona č. 81/1935 Sb. z. a n., o jízdě motorovými vozidly, kdy podle § 64 odst. 4 tohoto zákona mohly být jeho prostředky použity také pro účely zábrany úrazů motorovými vozidly (například pro podpory na akce, jimiž má býti bráněno úrazům motorovými vozidly, ať již jsou podnikány veřejnými činiteli nebo soukromými korporacemi, na propagace opatrné jízdy a opatrné chůze apod.). Stejně tak v § 14 odst. 4 zákona č. 185/1999 Sb., o pojišťovnictví, pojišťovna vytvářela fond zábrany škod určený k úhradě nákladů na předcházení škodám a jejich minimalizaci a na propagaci zábranných opatření. Výši tvorby fondu zábrany škod si stanovila sama pojišťovna.

Fond bude obhospodařovat Česká kancelář pojistitelů. Vytváření samostatného Fondu jako právnické osoby by bylo neefektivní a vyvolalo by další náklady, o které by se snížily vybrané prostředky. Stávající systém řízení České kanceláře pojistitelů je schopen zajistit správu těchto prostředků s výrazně nižšími náklady. Zdrojem tohoto fondu by měly být odvody přijatého pojistného ve výši 3 % z ročního přijatého pojistného, výnosy z investování dočasně volných prostředků tohoto fondu a další prostředky z investovaní těchto prostředků, resp. dotace do fondu z prostředků Kanceláře jako např. v případě nižších nákladů nebo použitím výnosů z příspěvků po splnění povinností z garančního fondu, o kterých rozhodne správní rada. Podle modelové situace vycházející z výsledků roku 2011 by celkový výnos činil 614 214 041 Kč (viz tabulka). Aby docházelo k postupnému naplňování tohoto fondu, volí se splácení příspěvku jednotlivých pojišťoven ve čtvrtletních področních splátkách.

Mimo tvorby a správy fondu zábrany škod se upravuje i způsob rozdělování jeho prostředků, který se svěřuje k tomu speciálně zřízené Komisi, která je orgánem Kanceláře, do jehož kompetence spadá způsob rozdělení prostředků tohoto fondu.

Celková suma vybraná v příslušném roce bude následně rozdělena i pro Hasičský záchranný sbor České republiky a jednotky sborů dobrovolných hasičů obcí, a to nejméně v částce 60 % celkové částky v rámci fondu. Podle normativního textu mají jednotky sborů dobrovolných hasičů obcí nárok na nejméně 20 % z této částky (tedy nejméně z 60 %). S ohledem na aktuální potřeby jednotek sborů dobrovolných hasičů obcí lze předpokládat poskytování až dvou pětin z této částky v jejich prospěch.

Zastoupení pojišťoven, složek IZS i BESIP v Komisi je voleno tak, aby rozhodování bylo vyvážené a aby byla zabezpečena vzájemná kontrola zabraňující tomu, že prostředky budou použity v rozporu se zákonem.

K části druhé:

Změna zákona č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, má za cíl nastavit právo hasičských záchranných sborů krajů, záchranného útvaru a jednotkám sborů dobrovolných hasičů obcí na úhradu nákladů jejich zásahů, které byly vyvoláno s úmyslem škodit (s výjimkou jednání osoby nesvéprávné nebo osoby, která s ohledem na duševní poruchu není způsobilá ovládnout své jednání a posoudit jeho následky) nebo byly vyvolány dopravní nehodou. V případě dopravních nehod budou mít oprávněné subjekty nárok na náhradu zásahu přímo od příslušné pojišťovny, resp. z garančního fondu České kanceláře pojistitelů.

Pro úhradu nákladů je v současné době vypočtena paušální částka 6 900 Kč/hod., kterou stanoví vláda svým nařízením (tedy její výše bude dohadována a stanovena v rámci legislativního procesu tohoto nařízení vlády). Jistě o této částce se ještě bude jednat v rámci samotného legislativního procesu nařízení vlády, které jí následně stanoví. Vychází se z průměrných nákladů hasičských záchranných sborů. Podle statistiky trvání jednoho zásahu v průměru činí 2 hod. Při 22 tisících zásahů ročně při dopravních nehodách by se tak jednalo o cca 303 600 000 Kč ročně, které by byly hrazeny z pojištění odpovědnosti z provozu vozidla. V případech, kdy byl zásah vyvolán neodbornou činností, lze předpokládat, že se provozovatelé takových činností pro případ uvedených nákladů pojistí v rámci pojištění odpovědnosti vztahující se k takové činnosti.

K části třetí:

Smysl určení fondu zábrany škod vyžaduje osvobození těchto příspěvků od daně z příjmů. K tomu se využívá v současné době volného písmene s) § 19 odst. 1 zákona o daních z příjmů.

K části čtvrté:

Účinnost se navrhuje od 1. ledna 2014, což je dostatečně dlouhá doba na to, aby se všechny zainteresované subjekty přizpůsobily navrhované úpravě. Výjimkou je nabytí účinnosti části první čl. I, bodů 1 a 2 a části druhé čl. II (hrazení nákladů za úmyslným jednáním osoby, s výjimkou jednání osoby nesvéprávné nebo osoby, která s ohledem na duševní poruchu není způsobilá ovládnout své jednání a posoudit jeho následky, neboza zásah u dopravní nehody), které nabývají účinnosti prvním dnem třetího kalendářního měsíce bezprostředně následujícího po jeho vyhlášení (tedy již v roce 2013).

Poslanecká Sněmovna

ZPĚT NA PŮVODNÍ ČLÁNEK

CELY DOKUMENT KE STAZENI ZDE