Pojistný obzor je k přečtení ZDE
Pojistný sektor není imunní vůči úpadku. Na českém trhu se ale jedná spíše o výjimečné situace, které postihly pojistný trh naposledy po povodních v roce 1997, kdy jedna pojišťovna neměla sjednáno adekvátní zajištění a enormní škody z povodní způsobily její úpadek. V jiných zemích EU jsou krachující pojišťovny, jež nemohou dostát svým závazkům vůči klientům, a problémy s tím spojené častějším jevem. V západní Evropě se jedná např. o Dánsko, na Východě se s obdobnými problémy v minulosti potýkalo Rumunsko.
V těchto zemích je pak častým jevem vznik národního garančního fondu, který má suplovat státní intervenci a poskytnout dodatečné krytí klientů pojišťoven ze soukromých zdrojů. Financování národních garančních fondů je opatřeno prostřednictvím ex ante příspěvků, příp. mimořádných příspěvků při úpadku větší pojišťovny, nebo dokonce pojišťovny se systémovým rizikem, někdy i kombinací obou mechanismů. Rozsah krytí fondů se napříč zeměmi liší. Může se jednat o povinné ručení u pojištění motorových vozidel, jak jej známe v ČR, nebo do něj spadají produkty životního pojištění, kde je vulnerabilita spotřebitelů v očích národních zákonodárců vyšší; existují i země s kompletním krytím pojistných produktů.
Mohlo by vás zajímat: Kolik je v Česku dětí se zdravotním postižením?
1 Fungování garančních fondů v EU a USA
1.1 Principy pojistných garančních fondů
Garanční fondy jsou posledním záchranným mechanismem pro ochranu pojistníka, avšak nastavení a fungování garančních fondů jsou v jednotlivých zemích velice různorodé. Unifikace by tedy byla nepochybně složitým úkolem. Mezi hlavní cíle IGS náleží:
- vyplacení pojistného klientům pojišťoven v úpadku;
- převedení pojistného kmene;
- postupná likvidace životního pojistného portfolia, dožití portfolia;
- postup během plánu na řešení úpadku.
Co se týče financování garančního fondu, mezi hlavní principy patří, že fond má krýt případné ztráty a disponovat odpovídající potřebou likvidity. Nastavení financování garančního schématu by mělo krýt nejhorší možné scénáře úpadku a nespoléhat přitom na (do)financování z veřejných zdrojů. Zároveň by se měl fond připravit na úpadek pojišťovny se systémovým rizikem. V neposlední řadě je důležité financovat garanční fond tak, aby to bylo úměrné účinné úrovni ochrany, aby byla zajištěna spolupráce s dohledovým orgánem a mechanismus zapadal do integrovaného režimu řešení úpadků pojišťoven (recovery and resolution scheme).
Ozdravný finanční plán je stěžejním opatřením a je harmonizovaný na evropské úrovni, a to směrnicí Solventnost II. V ORSA zprávě má každá pojišťovna za úkol popsat svůj proaktivní ozdravný plán, na který v případě českého pojistného trhu dohlíží ČNB. Ozdravný finanční plán je ale preventivním a částečně kurativním opatřením. Garanční fond, jehož cílem je zajistit v poslední instanci ochranu pojistníků, v této fázi často nehraje roli. Naopak v plánu na řešení úpadku může být garanční fond již aktivován. Obecně se v metodách financování úpadku pojišťoven objevují zbylá aktiva a závazky dané pojišťovny, někdy státem financované garanční fondy, někdy jen soukromě financované garanční fondy, ale také garanční schémata, která kombinují veřejné a soukromé financování.
Mohlo by vás zajímat: Sloupek Kateřiny Lhotské: Zase přestupný…
Mezinárodní fórum k pojistným garančním schématům (International Forum of Insurance Guarantee Schemes, IFIGS) řadí mezi hlavní principy, které se objevují napříč pluralismem existujících garančních fondů, to, že v případě úpadku významné pojišťovny je cílem fondu zaměřit se na systémové riziko a přiměřenou ochranu pojistníků. Jestli se jedná o pojišťovnu v úpadku, která nemá systémové dopady na trh, je primárním cílem fondu ochrana pojistníků. IFIGS také klade důraz na jasné vymezení rolí všech zúčastněných stran: fondu, dohledového orgánu a likvidátora. Důležité také je, aby byl garanční fond včasně aplikován a byla tak dosažena co nejvyšší ochrana pojistníků.
1.2 Garanční fondy v USA
V USA neexistuje jeden garanční fond, ale společný systém k přístupu ke státním garančním fondům. Jako společný průsečík mají tyto fondy samostatný systém pro případy úpadku u zdravotního a životního pojištění na jedné straně a pro neživotní pojištění na straně druhé. Garanční fondy zastřešují státní asociace, které vytvářejí americký garanční fond. Tyto asociace jsou právními subjekty, jež se sice řídí státním právem a jeho specifiky, ale v podstatě jsou založeny na stejném zákonném modelu, který schválila federální asociace sdružující národní dohledové a regulační orgány (National Association of Insurance Commissioners, NAIC) a která průběžně tyto vzorové zákony pro národní garanční fondy aktualizuje. Spolupráce na nadnárodní úrovni je stěžejním pilířem amerického garančního fondu; zajišťují ji dva orgány: pro životní pojištění National Organization of Life and Health Insurance Guaranty Associations (NOLHGA) a pro neživotní pojištění National Conference of Insurance Guaranty Funds (NCIGF). Důležitou pravomocí těchto orgánů je přeshraniční spolupráce v případě úpadku nadnárodní pojišťovny.
Mohlo by vás zajímat: ČNB: Jak je ekonomika ČR připravena na přijetí eura?
Všechny americké fondy mají za cíl finančně chránit pojistníky v případě úpadku pojišťoven. U životních fondů je primárně kladen důraz na zajištění pojistného krytí a převzetí/odkoupení pojistných smluv jinou pojišťovnou. U neživotních fondů je naopak cílem finančně pojistníky odškodnit, obvykle do 30 dnů po zahájení likvidace. Kompetence fondu je určena ne sídlem pojišťovny v úpadku, ale místem sídla spotřebitele nebo místem pojištěného majetku. Finanční krytí není nikdy 100% a jeho nastavení je ve státní gesci.
Zdroje financování jsou různorodé a skládají se ze zbývajících aktiv pojišťovny v úpadku, které jsou doplněny soukromými zdroji pojišťoven v rámci státního fondu. Ve většině případů jde tedy o financování ex post. Výše soukromé participace se odvíjí od konkrétního úpadku. Je ale běžné, že v národní úpravě je výše příspěvku zastřešena na 2 % ročního pojistného, které si pojišťovna může částečně odepsat z daní nebo vykompenzovat pomocí zvýšení pojistného či naúčtování příplatků.
Za více než 40leté fungování amerického garančního fondu došlo k vypořádání 650 insolvencí. Pojistníkům bylo vyplaceno 30 mld. USD a garantováno 25 mld. USD pomocí zajištěného pojistného krytí.
2 Harmonizace napříč EU – povinný garanční fond pro každý členský stát?
2.1 2010: Bílá kniha k IGS Evropské komise
Myšlenka povinného zavedení garančního fondu v každém členském státě v EU není nová. Již v červenci 2010 Evropská komise publikovala Bílou knihu k IGS1, kde prezentuje garanční fond jako poslední záchranný mechanismus pro případy, že pojišťovna nemůže dostát svým závazkům. V dopadové studii, která je obsahem Bílé knihy k IGS, Evropská komise upozorňuje na klíčové problémy, jež má harmonizace garančních fondů řešit, konkrétně na to, že na pojistných trzích jsou finanční ztráty přenášeny na pojistníky a daňové poplatníky – panuje zde nepoměr mezi rizikovými preferencemi spotřebitelů a reálnými riziky úpadku –, a na neoptimální rozvoj vnitřního trhu pro pojistné služby.
Evropská komise navrhovala v Bílé knize k IGS zavedení garančního fondu v každém členském státě formou minimální harmonizace. Povinný garanční fond by fungoval jako poslední instance po úpadku pojišťovny; zahrnoval by životní i neživotní pojištění s výjimkou pojištění odpovědnosti z provozu motorových vozidel, penzijních fondů a zajištění. Minimální harmonizace by se řídila pravidlem domovské země a z fondu by mohli čerpat spotřebitelé, ale také vybrané právnické osoby. Zajímavý byl i tehdejší návrh Evropské komise na financování, který preferoval variantu ex ante příspěvků do fondu. Ty by se odvíjely od rizikového profilu dané pojišťovny.
Mohlo by vás zajímat: UNIQA: Marek Bártek se stal členem představenstva a obchodním ředitelem
Dle potřeby by se prostředky fondu mohly doplnit mimořádnými ex post příspěvky. Jako roční příspěvek do fondu Evropská komise navrhovala 0,12 % z hrubého předepsaného pojistného. Ochrana pojistníků je v komisním návrhu zajištěna buď formou finančního odškodnění, nebo převodem pojistného portfolia do jiné pojišťovny. Evropský parlament se z vlastní iniciativy k Bílé knize k IGS postavil ve zprávě v únoru 2011. Europoslanci vyjádřili souhlasné stanovisko s minimální harmonizační úpravou, ale na rozdíl od Evropské komise navrhovali větší národní diskreci, např. v oblasti financování. Z garančního fondu by dle názoru europoslanců mohly čerpat jen fyzické osoby. Evropský parlament v neposlední řadě zdůraznil nutnost spolupráce mezi EIOPA a národními dohledovými orgány a v případě jejich zavedení také mezi garančními fondy.
K tématu se v říjnu 2011 vyjádřila také EIOPA, s užším záběrem na přeshraniční spolupráci již existujících národních fondů. Obecně EIOPA v roce 2011 podporovala zavedení národních garančních fondů, mezi kterými by byla harmonizačně nastavena spolupráce pomocí dohod o spolupráci nejen mezi dohledovými orgány a garančními fondy, ale také mezi národními fondy. Obsahem této extenzivní spolupráce by měla být podpora pojistníků či výměna potřebných informací mezi dohledovým orgánem a zahraničním garančním fondem. Zajímavé je také to, že EIOPA v roce 2011 navrhovala zavedení systému včasného varování.
Po vydání zprávy Evropského parlamentu měla proběhnout veřejná konzultace a rozšířená dopadová studie se zaměřením na životní pojištění a komplikace spojené s poskytováním přeshraničních služeb neživotního pojištění. Legislativní návrh směrnice však nespatřil světlo světa, dle kuloárních informací mj. proto, že se Evropská komise setkala s odmítavým stanoviskem některých členských zemí, ale také proto, že v roce 2011 bylo prioritní dokončit bankovní unii a její garanční mechanismy.
2.2 2019: Konzultační materiál EIOPA k IGS
Devět let po vydání Bílé knihy k IGS je politická situace jiná a Evropská komise v rámci přezkumu Solventnosti II 2020 žádá, aby EIOPA tuto problematiku znovu nastolila. Proto EIOPA zveřejnila konzultační materiál, který byl otevřen k připomínkování do 19. října 2019[1]. Této možnosti ČAP využila a zaslala pozici za český pojistný trh.
Obecně se konzultační materiál EIOPA od prvního návrhu Evropské komise v roce 2010 moc neliší. EIOPA navrhuje, aby byl v každé členské zemi zaveden garanční mechanismus po vzoru minimální harmonizace. Tím by měla vzniknout evropská síť národních IGS, které by byly spravovány v případě úpadku pojišťovny poskytující přeshraniční služby, dle domovského principu, tedy dle pravidel fondu, kde má pojišťovna sídlo. Garanční fond v zemích, kde pojišťovna poskytuje služby, by fungoval jako podpora pro kompenzaci zahraničních pojistníků.
Mohlo by vás zajímat: TOP 10 nejčtenějších článků na oPojištění.cz v roce 2019
Ochrana pojistníků je v konzultačním materiálu EIOPA, stejně jako v Bílé knize k IGS, zajištěna formou finančního odškodnění a/nebo převodem pojistného portfolia na jinou pojišťovnu. Převod pojistného kmene byl stěžejní myšlenkou Evropské komise před devíti lety; v současném konzultačním materiálu EIOPA je tato varianta také navrhována.
Oprávnění žadatelé by byli a priori jen fyzické osoby, i když EIOPA polemizuje s myšlenkou otevřít fond i menším právnickým osobám. Z toho logicky vyplývá, že garanční mechanismus by kryl produkty životního pojištění a jen okrajově produkty neživotního pojištění. Konkrétní delimitaci ale EIOPA nenabízí. Naopak u způsobu financování garančních fondů má EIOPA jasnou preferenci ex ante financování, které by bylo dle potřeby doplněno mimořádnými příspěvky na ex post bázi. Výše příspěvku, způsob jejího výpočtu, či dokonce nastavení výše příspěvku podle rizikovosti pojišťovny, např. dle solventnostního kapitálového požadavku, které bylo propagovanou myšlenkou Evropské komise v roce 2010, v aktuálním návrhu EIOPA chybí.
3 Stanoviska českého a evropského trhu k myšlence povinných garančních fondů
Pohled na současnou situaci existence a rozsahu národních pojistných garančních fondů nabízí tabulka 1. Dvanáct členských států eviduje plošné garanční mechanismy, avšak s velkými rozdíly ve fungování, rozsahu krytí a způsobu financování. Polovina z těchto zemí má rozsáhlé krytí na životní i neživotní pojištění. Jedná se např. o Francii, Rumunsko, Španělsko, Velkou Británii, Litvu a Maltu. Naopak v Německu, Polsku a Bulharsku je IGS jen na životní pojištění, vyjma pojištění občanskoprávní odpovědnosti z provozu motorových vozidel. Dvě členské země mají fond na širokou škálu neživotního pojištění: Dánsko a Norsko. Některé IGS kombinují široké krytí životního pojištění a specifické neživotní pojištění. Deset členských států žádný garanční mechanismus nemá. Mezi ně patří i ČR, vyjma garančního fondu pro povinné ručení.
I z tohoto důvodu Insurance Europe odmítá extenzivní komisní návrhy na plošné zavedení garančních fondů ve všech členských státech. Stanovisko evropských pojistných trhů je od roku 2010 konzistentní; většina evropských asociací se přiklání k odmítnutí návrhů harmonizovaného přístupu ke schématům v EU. Názory se ale liší u konkrétních nastavení mechanismů, která vycházejí z národních nastavení garančních fondů či ze zkušeností po jejich zavedení. Insurance Europe proto prosazuje výhody subsidiarity, která by členským státům zajistila dostatečnou diskreci v nastavení garančních mechanismů. Společné stanovisko zároveň ale upozorňuje na nedostatky a komplikace návrhů EIOPA, které je třeba posoudit a zapracovat, než se Evropská komise rozhodne jít cestou legislativního návrhu.
Mohlo by vás zajímat: U zkoušek z pojištění lze očekávat úspěšnost 60 až 70 %
Ve stanovisku za český pojistný trh ČAP zdůrazňuje, že zavedení povinného garančního fondu není nutné díky dlouhotrvající stabilitě sektoru a absenci úpadků či komplikací spojených s přeshraničním poskytováním služeb. V obecných připomínkách ČAP poukazuje na nedostatečné odůvodnění, proč se EIOPA vydává cestou další regulace namísto důsledného vymáhání a vyšší efektivity výkonu již stávající Solventnosti II. V argumentaci také upozorňuje, že financování fondu ze soukromých zdrojů podporuje morální hazard, a v neposlední řadě vyzývá EIOPA, aby svůj návrh obohatila o případovou a nákladovou studii. Závěrem stanovisko ČAP zmiňuje, že trh vidí jako smysluplné vytvoření garančního fondu jen u povinného ručení, což na evropské úrovni řeší revize motorové směrnice.
4 Závěr
Závěrem je nasnadě položit si otázku, zda je povinné zavedení garančních fondů v každém členském státu EU smysluplné. Z pohledu Evropské komise, která má za cíl harmonizovat unijní legislativu a postarat se o rozvoj vnitřního trhu, nejspíše ano. Stejně tak je podpora garančních mechanismů v souladu s proaktivní politikou ochrany spotřebitele některých zájmových asociací. Z pohledu vysoce stabilního a solventního pojistného trhu, jakým trh v ČR je, se odpověď logicky nabízí jiná. Unijní legislativní orgány, tedy Evropský parlament a Rada EU, společně s navrhovatelem evropské legislativy, by měly zvážit výhody, ale také nevýhody evropské minimální harmonizace v tomto směru. V konečném důsledku by na pomyslných vahách měly převážit věcné výhody nad finanční a administrativní zátěží pro ty země, které doposud pojistný garanční fond nemají, protože ho s největší pravděpodobností nepotřebují.
Mohlo by vás zajímat: Glosa: Jaká je budoucnost multilevel marketingu?
Ačkoliv se od sebe garanční fondy v mnohém liší a unifikace se jeví jako utopie, je často zmiňována důležitost koordinace a spolupráce, které jsou klíčem k úspěchu. Při zavedení harmonizačních mechanismů by se měla intervence fondu začlenit do mechanismů plánů na řešení úpadku a insolvenčních řízení. Aby byla zajištěna co největší ochrana pojistníka, je třeba v národní legislativní úpravě zajistit, aby zbývající závazky pojišťovny v úpadku nebyly restrukturalizovány v rozporu s nastavením národního garančního fondu, což by in fine nejvíce poškodilo pojistníky.
Po americkém vzoru se také jeví jako důležité, aby byla na národní úrovni zachována určitá diskrece v nastavení, financování, ale také určení cílů a priorit garančního fondu. Mezi tyto cíle může patřit částečné či úplné odškodnění pojistníků, převedení kmene na jinou pojišťovnu, ochrana stability finančních trhů, prevence systémových rizik a podpora důvěry v pojistný trh.
Pojistný obzor je k přečtení ZDE
Mgr. Nina Desanti Danielowitzová, LL.M.
Právník, koordinace evropské agendy
Česká asociace pojišťoven
[1] https://eiopa.europa.eu/Publications/Consultations/EIOPA-BoS-19-259_Consultation%20paper%20on%20Harmonisation%20of%20IGSs.pdf
Komentáře
Přidat komentář