Revoluce, nebo evoluce evropského systému dohledu nad finančními trhy?  


			Revoluce, nebo evoluce evropského systému dohledu nad finančními trhy?  

Téměř osm let uplynulo od doby, kdy v Evropské unii (EU) zahájil svou činnost nový systém evropského dohledu nad finančním trhem, skládající se z Evropské rady pro systémová rizika (ESRB), odpovědné za makroobezřetnostní dohled, a tří evropských orgánů dohledu (ESAs), a to Evropského orgánu pro bankovnictví (EBA), Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění (EIOPA) a Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy (ESMA). Jednalo se přitom o jeden z mnoha projektů, který Evropská komise (EK) předložila v souvislosti s proběhlou finanční krizí. Více se dočtete v článku publikovaném v novém vydání časopisu Pojistný obzor. 


Pojistný obzor ke stáhnutí ZDE.


Přestože vyjednávání nebyla jednoduchá, neboť bylo třeba najít patřičnou rovnováhu mezi pravomocemi ESAs a národních orgánů dohledu a s tím související odpovědností, členským státům se nakonec shody podařilo dosáhnout a nový systém dohledu tak začal fungovat k 1. lednu 2011. V souladu s přijatými nařízeními, na základě kterých je dohledový systém založen, je pak povinností EK každé tři roky přezkoumat jeho činnost a příp. předložit legislativní návrhy upravující jeho další fungování.

Tento přezkum byl ze strany EK proveden naposledy v roce 2017 formou veřejné konzultace, na základě které pak EK dne 20. září 2017 předložila balíček legislativních návrhů, jejichž prostřednictvím je navrhováno svěřit ESAs nové pravomoci a úkoly a upravit jejich řídicí strukturu a rovněž způsob jejich financování. Navrhovány jsou také dílčí úpravy fungování ESRB. EK spojuje předložený balíček návrhů s širší iniciativou budování unie kapitálových trhů, přičemž jedním z hlavních deklarovaných cílů předložených návrhů je dosažení větší dohledové konvergence. V současné době je balíček projednáván v rámci pracovní skupiny Rady EU. 

Evropská rada pro systémová rizika

V oblasti tzv. „makroobezřetnostního dohledu“ je cílem navrhovaných změn zejména reflektovat vznik bankovní unie a v této souvislosti upravit složení ESRB a její spolupráci s evropskými institucemi. Je tak např. navrhováno permanentní předsednictví prezidenta Evropské centrální banky (ECB) či členství předsedy Rady dohledu ECB a Jednotného výboru pro řešení krizí v generální radě ESRB a rovněž v jejím řídicím a poradním technickém výboru.

Dále je navrhováno, aby ESRB mohla adresovat varování a doporučení také ECB jako orgánu vykonávajícímu jednotný dohled. Na rozdíl od ostatních částí balíčku není předložený návrh považován za příliš problematický, možnou otázku k diskuzi tak představuje spíše institucionální posílení ESRB v rámci struktury ECB.


Mohlo by vás zajímat: Dejte si pozor! Falešné bankovní aplikace opět pronikly do Google Play


Evropské orgány dohledu

Značně rozsáhlejší a především kontroverznější než výše zmíněný návrh týkající se ESRB jsou návrhy revidující fungování ESAs. Některé z předložených změn (především v oblasti organizační struktury a financování) jsou totožné pro všechny tři ESAs, další (především v oblasti přímých dohledových pravomocí) jsou pak svěřeny pouze některému z nich. Vzhledem k velkému množství navrhovaných změn budou nicméně na následujících řádcích představeny pouze ty nejvýznamnější. 

Za jedny z nejzásadnějších navrhovaných úprav lze bezpochyby považovat změny v oblasti organizační struktury, které by mohly určitým způsobem oslabit vliv národních orgánů dohledu na rozhodování ESAs v některých oblastech jejich činnosti. V této souvislosti je třeba uvést, že v současné době je hlavním orgánem ESAs přijímajícím rozhodnutí rada orgánů dohledu, která se mj. skládá právě ze zástupců národních orgánů dohledu všech 28 členských států. Návrh nicméně počítá se vznikem nového orgánu, tzv. „výkonné rady“, která by měla nahradit současnou správní radu (která zajišťuje, aby ESAs prováděly úkoly, jež jsou jim prostřednictvím nařízení svěřeny, a navrhuje také např. roční pracovní program a roční rozpočet) a převzít její dosavadní úkoly.

Na výkonnou radu by měly být převedeny rovněž některé pravomoci, které dosud patřily výlučně do kompetence rady orgánů dohledu (např. řešení sporů mezi orgány dohledu nebo pravomoci v oblasti shromažďování informací). Tato výkonná rada by byla složena z předsedy a tří, resp. pěti (v případě orgánu ESMA) členů na plný pracovní úvazek, jmenovaných Radou EU po schválení Evropským parlamentem.

Vznik výkonné rady nemá ze strany členských států přílišnou podporu, kdy jedním z hlavních argumentů je skutečnost, že by národní orgány dohledu nebyly patřičně zapojeny do rozhodování o otázkách, které však mohou mít pro ně, resp. pro národní trhy nezanedbatelné dopady. Tento problém by mohl být do určité míry redukován např. zapojením rady orgánů dohledu do rozhodování výkonné rady či omezením okruhu svěřených pravomocí.


Mohlo by vás zajímat: Poradenství pod drobnohledem: MLM a Pool (počty PPZ)


Pro řadu členských států však koncept výkonné rady jako takový představuje v současné době nepřekonatelnou překážku. S otázkou struktury řízení pak úzce souvisí nové pravomoci, kterými ESAs dosud nedisponovaly a které by měly náležet do kompetence výkonné rady. Jedná se především o pravomoci v oblasti tzv. „strategického plánu dohledu a outsourcingu“ a delegování činnosti finančních institucí do třetích zemí. 

Strategické plány dohledu by měly ESAs vydávat pravidelně každé tři roky a měly by stanovovat strategické cíle a priority dohledu v EU, které by následně národní orgány dohledu byly povinny promítnout do svých ročních pracovních programů. Přestože obecně lze stanovování priorit dohledu na úrovni EU v rámci cíle dohledové konvergence považovat za ospravedlnitelné, jejich důsledné dodržování ze strany národních orgánů dohledu se jeví jako problematické, neboť může nežádoucím způsobem omezovat jejich flexibilitu. V rámci strategických plánů dohledu také nemusí být rovněž dostatečně zohledněna specifika jednotlivých národních trhů.

Dle předloženého návrhu by pak vydávání, resp. implementace strategických plánů dohledu byla spojena s poměrně náročným a zatěžujícím administrativním procesem. Přitěžujícím faktorem je právě i jejich plánované svěření do rukou výkonné rady. ESAs by dle předloženého návrhu také mohly dohlížet na udělování povolení k činnosti finanční instituce za předpokladu, že její obchodní plán zahrnuje outsourcing nebo převedení významné části činnosti do třetí země.

V rámci průběžného monitoringu by pak finanční instituce oznamovaly outsourcing své činnosti do třetí země národnímu orgánu dohledu, který by o tom pravidelně informoval ESAs. I zde lze spatřovat hrozící riziko v podobě náročného administrativního procesu, který by mohl vést k duplikaci činností prováděných národními orgány dohledu a průtahům při udělování povolení k činnosti finanční instituce. Otázkou tak zůstává, jaký by byl vlastně přínos předložených návrhů, a to i s ohledem na skutečnost, že problematika outsourcingu je již nyní upravována prostřednictvím sektorové legislativy.


Mohlo by vás zajímat: Andreas Brandstetter: Chci být mostem mezi tvůrci politik a pojišťovnictvím


Na výkonnou radu by měly být rovněž převedeny některé pravomoci náležející v současné době do kompetence rady orgánů dohledu, které by nicméně prostřednictvím předložených návrhů měly být značným způsobem modifikovány. Za zmínku zcela jistě stojí:

a) větší formalizace procesu shromažďování informací spojená s možností udělit finančním institucím sankce za neposkytnutí, příp. poskytnutí neúplné či chybné informace;

b) možnost požadovat v případě vyšetřování porušení unijního práva informace přímo od finančních institucí bez nutnosti nejprve se obrátit na národní orgány dohledu;

c) nahrazení stávajícího srovnávacího hodnocení národních orgánů dohledu hodnocením nezávislým, které by vykonávali čistě zaměstnanci ESAs;

d) stanovení objektivních kritérií pro zahájení tzv. „závazné mediace“, a to i z vlastní iniciativy ESAs.


Mohlo by vás zajímat: Zemědělské pojištění v roce 2018. Jak na dotace?


Jako problematické se pak jeví nejen samotné svěření těchto pravomocí do rukou výkonné rady, ale i jednotlivé upravené pravomoci, které mohou nežádoucím způsobem zasahovat do činnosti a kompetencí národních orgánů dohledu. Zcela zásadním způsobem by pak rovněž měl být upraven způsob financování. V současné době jsou ESAs financovány prostřednictvím fixního poměru příspěvků národních orgánů dohledu (60 %) a příspěvků z rozpočtu EU (40 %).

Nyní je navrhováno příspěvky národních orgánů dohledu nahradit příspěvky soukromého sektoru a podíl příspěvku z rozpočtu EU omezit výší maximálně 40 % z celkového rozpočtu ESAs. Zatím není zcela jasné stanovení výše příspěvku finančních institucí, neboť tato otázka má být podrobněji upravena až delegovaným aktem EK, mělo by se nicméně vycházet z předpokládaného pracovního zatížení ESAs vztahujícího se ke každé kategorii finančních institucí a v rámci této kategorie by měl být příspěvek stanoven dle velikosti dané finanční instituce.

Zatímco u přímého dohledu ESAs (v současné době se týká pouze přímého dohledu orgánu ESMA v oblasti ratingových agentur a registrů obchodních údajů) lze považovat výběr příspěvků od finančních institucí za ospravedlnitelný, u finančních institucí, které podléhají pouze přímému dohledu národních orgánů, je však jejich výběr poměrně hůře obhajitelný. Přestože EK zdůvodňuje svůj návrh především prospěchem, který mají finanční instituce z činnosti ESAs, je poněkud obtížné se s tímto argumentem ztotožnit, neboť jsou to především národní orgány dohledu, s nimiž finanční instituce podléhající jejich přímému dohledu úzce spolupracují.

S ohledem na nejasné stanovení výše příspěvků finančních institucí je pak rovněž otázkou, jak velkou zátěž by to představovalo pro individuální finanční instituce, a to nejen co do výše placeného příspěvku, ale i co do procesu spojeného s jejich výběrem. Kromě výše uvedeného EK rovněž navrhuje posílit úlohu orgánu EIOPA v oblasti interních modelů.


Mohlo by vás zajímat: Proč uzavřít soukromé zdravotní pojištění? Anebo taky ne


Důvodem je především rozdílný přístup k jejich dohledu a schvalování ze strany národních orgánů dohledu, což může vytvářet nerovné podmínky na trhu. Orgán EIOPA by tak mohl z vlastní iniciativy nebo na žádost národních orgánů dohledu vydávat stanoviska k žádostem týkajícím se změny nebo použití konkrétního interního modelu a za tímto účelem by mohl požadovat od národních orgánů dohledu všechny nezbytné informace.

V případě neshody při schvalování skupinových interních modelů by pak orgán EIOPA měl napomáhat národním orgánům dohledu dosáhnout dohody. K navrženým změnám je třeba v prvé řadě uvést, že interní modely jako takové byly do praxe zavedeny relativně nedávno, a v současné době proto není k dispozici dostatek spolehlivých údajů o jejich fungování.

Schéma 1: Struktura evropského systému dohledu nad finančním trhem

Schéma 1 Struktura evropského systému dohledu nad finančním trhem

 

Navrhovanou úpravu je tak v tomto ohledu možno považovat za poněkud diskutabilní, a to i vzhledem ke skutečnosti, že orgán EIOPA má již v současnosti silné postavení v procesu schvalování interních modelů a může účinně přispívat ke konvergenci. Orgán ESMA by pak dle návrhu EK měl rozšířit své přímé dohledové pravomoci na fondy typu EuVECA (evropské fondy rizikového kapitálu), EuSEF (evropské fondy sociálního podnikání) a ELTIF (evropské fondy dlouhodobých investic) za účelem zefektivnění správního řízení upravujícího registraci / udělování povolení těchto fondů a posílení rovných podmínek bez ohledu na to, kde je fond založen nebo nabízen.

Jednotné uplatňování pravidel by přitom dle EK mělo umožnit manažerům snížit transakční a provozní náklady a posílit možnost výběru pro investory.  EK rovněž navrhuje, aby orgán ESMA vykonával přímý dohled nad poskytovateli služeb hlášení údajů (data reporting services providers, kterými jsou APA, ARM a CTP), a to s ohledem na přeshraniční charakter jejich činnosti. Orgán ESMA by měl od těchto subjektů rovněž sbírat data, čímž by mělo dojít k odstranění administrativních překážek při výkonu dohledu.


Mohlo by vás zajímat: Poradenství pod drobnohledem: MLM a Pool (provize)


Přenesením pravomocí by mělo být dle EK dosaženo úspor z rozsahu a sjednocení výkonu dohledu, který je nyní prováděn národními orgány dohledu nejednotným způsobem, což často vede v případě subjektů ze třetích zemí k tzv. „regulatorním arbitrážím“. Dále by měl orgán ESMA disponovat přímými dohledovými pravomocemi nad administrátory kritických benchmarků, což by mělo umožnit posuzovat dopad těchto benchmarků na celý finanční trh EU, a nikoli jen v rámci příslušného členského státu.

Zároveň určení, zda se jedná o kritický benchmark, by mělo být na EK nebo orgánu ESMA s tím, že národní orgány dohledu disponující aktuálními a relevantními informacemi by měly informovat orgán ESMA nebo EK o svých návrzích na určení kritického benchmarku v konkrétním případě. Navrhovanými změnami také EK usiluje o minimalizaci případné dohledové arbitráže ve vztahu k administrátorům ze třetích zemí.

Orgánu ESMA by měly být rovněž svěřeny úkoly v oblasti kontroly, schvalování a procesu notifikace (u prospektů s režimem evropského pasu), a to u čtyř kategorií prospektu. Konkrétně se jedná o:

a) prospekty týkající se nekapitálových cenných papírů, k nimž mají přístup pouze kvalifikovaní investoři; b) prospekty týkající se cenných papírů krytých aktivy (asset-backed securities čili cenné papíry vzešlé ze sekuritizace);

c) prospekty specializovaných emitentů (realitní společnosti, těžební společnosti, společnosti zabývající se vědeckým výzkumem a lodní společnosti);

d) prospekty vyhotovené emitenty ze třetích zemí. Nové dohledové pravomoci by měly být orgánu ESMA svěřeny prostřednictvím novelizace relevantních sektorových předpisů.

Tyto předpisy však byly schváleny v poměrně nedávné době a v některých případech dosud ani nenabyly účinnosti (např. v oblasti týkající se prospektu).


Mohlo by vás zajímat: Podcast: Trendem v pojištění právní ochrany jsou sousedské vztahy


V současnosti tak nemůže být dostatek zkušeností s fungováním platné úpravy a navrhované změny se z tohoto hlediska zdají být poněkud předčasnými. EK svými návrhy rovněž předbíhá revize předjímané v rámci jednotlivých sektorových předpisů, což může přispívat k právní nejistotě.

Závěrem lze shrnout, že změny navrhované EK jsou poměrně ambiciózní, ať už co do jejich rozsahu, tak i věcného obsahu. V současné době nicméně nelze jednoznačně říci, jakým směrem se bude vyjednávání o legislativních návrzích dále ubírat, a jaká tedy bude jejich konečná podoba. Ze strany členských států zatím převažují spíše negativní ohlasy, nicméně se nabízí otázka, jak výslednou podobu ovlivní následná diskuze s Evropským parlamentem. Je třeba upozornit, že v rámci veřejné konzultace na jaře 2017 zaznívala spíše kladná hodnocení, pokud jde o současné fungování ESAs.

Předložené návrhy však tento systém podstatným způsobem mění, a to nejen pokud jde o rozdělení pravomocí mezi ESAs a národní orgány dohledu, které je velmi citlivou otázkou, ale rovněž o zapojení národních orgánů dohledu do činnosti ESAs, a to včetně jejich financování.

Pravidelný přezkum prováděný EK by mohl být dobrou příležitostí pro cílené změny odstraňující případné nedostatky v činnosti ESAs a zohledňující zkušenosti s jejich fungováním z uplynulých let.

EK se však rozhodla pro poměrně radikální řez, přestože se zdá, že po něm (alespoň u většiny členských států) nebyla poptávka. Na to, zda bude zahájena nová éra evropského systému dohledu, nebo zda dojde pouze k určitým, ne tak „drastickým“ korekcím systému stávajícího, si však budeme muset zřejmě ještě chvíli počkat.

Pojistný obzor ke stáhnutí ZDE

Pro Pojistný obzor

Ing. Jana Macáková

Ministerstvo financí ČR  

Sledujte nás

Facebook Twitter LinkedIn

Komentáře

Přidat komentář

Nejsou žádné komentáře.

RSS

Související články